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      何為政府融資平臺?

      點擊:498 日期:2021-08-20

      本 文 綱 要

      一、政府融資平臺的前世今生

      二、政府融資平臺的官方定義及范圍劃定

      三、政府融資平臺的分類

      四、對政府融資平臺的融資限制

      “政府融資平臺”這個家喻戶曉的名詞,近年來與地方政府隱性債務一起,成為監管層最為煩惱的一塊心病,金融機構和各市場主體也躲之不及,唯恐與之有染受到監管處罰。

      2021年以來地方政府隱性債務再次抬頭,新一輪強監管已經開始,對政府融資平臺又要念緊箍咒了,但是何為政府融資平臺?監管的板子究竟要落到誰的頭上?政府融資平臺叫了這么多年,說起來不言而喻,若要細究卻似乎并不那么簡單,因為隨著監管政策的變化,政府融資平臺的涵義也在不斷的變化著,要講清楚還是需要進行一番深入的挖掘。

      2011年來銀保監會一直嚴格控制融資平臺不能新增融資,并且維持了一份融資平臺清單動態管理,但是為何總是越管,政府融資越多。即便是2014年新預算法和43號文之后,財政部嚴格管控規范新增政府融資,還是新增了大量的隱性債務。筆者認為這個過程中,核心是“政府融資平臺”定義不清,各監管口徑不一導致最終實際平臺性質的國有企業泛濫,政府融資源頭出現巨大漏洞有非常大的關系。

      一、政府融資平臺的前世今生

      政府融資平臺誕生由來已久,政策一波三折,每一次政策的調整其涵義就會發生變化,以下筆者就從源頭梳理其前世今生。

      1、 政府融資平臺的誕生(1994-2008)

      1994年國務院進行分稅制等財政金融體系改革,對我國政治經濟制度產生本質影響,分稅制改革將原本歸于地方政府的主要稅種(消費稅和增值稅)大部分歸于中央,但地方政府仍須承擔區域發展和建設的主要任務,“財權上移、事權不變”導致地方政府的財權與事權嚴重不匹配,迫使地方政府開拓更多的融資渠道。

      然而1994年頒布的《預算法》規定“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字。除法律和國務院另有規定外,地方政府不得發行債券”,隨后1995年《擔保法》規定“國家機關不得為保證人,但經國務院批準為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸的除外”,1996年央行發布《貸款通則》規定“借款人應當是工商行政管理機關(或主管機關)核準登記的企(事)業法人、其他經濟組織、個體工商戶或具有中華人民共和國國籍的具有完全民事行為能力的自然人”。這幾部法律一起合力將地方政府的融資渠道堵得嚴嚴實實,不得發債、不得貸款、不得擔保融資,為規避法律限制,商業銀行建議地方政府,通過設立融資平臺的方式來承接商業銀行的信貸投放,間接達到地方政府的融資目的,政府融資平臺的需求就這樣被創造出來。各地方政府紛紛設立融資平臺,并通過土地資產劃撥等方式注入資本,提升融資平臺的融資能力。

      1998年8月,時任國開行行長陳元與安徽省長回良玉簽署國開行與安徽省投融服務合作協議,在隨后國家開發銀行和蕪湖市政府的合作中,形成了地方政府融資平臺模式、打捆貸款模式以及先貸款后開發模式,這幾種模式合稱“蕪湖模式”,成為融資平臺后續各類業務模式的鼻祖,各地政府紛紛效仿,比如重慶的渝富模式等等,地方政府融資平臺模式正式在全國范圍內推行。

      2、 政府融資平臺大發展(2008-2010)

      2008年金融危機后,國家實施四萬億計劃,大搞基礎建設提振經濟,地方政府承擔了大量的基建投融資任務,地方融資平臺的融資作用更為凸顯,政策上對于地方融資平臺發展給予了積極的支持,2009年3月18日央行和銀監會聯合發布《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見(銀發〔2009〕92號)》鼓勵地方政府通過增加地方財政貼息、完善信貸獎補機制、設立合規的政府融資平臺等多種方式,發行企業債、中期票據等融資工具。2009年10月,財政部發布《關于加快落實中央擴大內需投資項目地方配套資金等有關問題的通知(財建〔2009〕631號)》,明確地方政府配套資金可利用政府融資平臺通過市場機制籌措。這一時期,地方融資平臺公司數量快速增長,并開始大規模舉債。

      3、 對政府融資平臺開始嚴監管(2010-2014)

      2008年后的政府融資平臺大躍進產生了很多問題,亂象叢生,債務風險高企,2010年監管部門開始對地方政府融資平臺進行管控,發布了一系列監管文件,主要包括《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知(國發〔2010〕19號)》、《關于加強2013年地方政府融資平臺貸款風險監管的指導意見(銀監發〔2013〕10號)》、《關于貫徹國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知相關事項的通知》(財預〔2010〕412號)等。要求抓緊清理核實并妥善處理融資平臺公司債務,對融資平臺公司進行清理規范,加強對融資平臺公司的融資管理和銀行業金融機構等的信貸管理,并堅決制止地方政府違規擔保承諾行為。

      2013年上任的新一屆政府對地方政府債務問題極為重視,2014年中央政府啟動對地方政府債務的全面整治工作。2014年9月國務院發布《關于加強地方政府性債務管理的意見(國發〔2014〕43號)》,明確指出修明渠、堵暗道,賦予地方政府依法適度舉債融資權限,同時堅決制止地方政府違法違規舉債;明確政府債務不得通過企業舉借,企業債務不得推給政府償還,切實做到誰借誰還、風險自擔;剝離融資平臺公司政府融資職能,融資平臺公司不得新增政府債務。2014年修訂《預算法》,規定經國務院批準的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金,可以在國務院確定的限額內,通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措,除此之外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。2014年10月,財政部發布《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法(財預〔2014〕351號)》,全面摸底甄別地方政府截至2014年12月31日尚未清償完畢的存量債務,明確規定了清理甄別原則,對地方政府存量債務實行限額管理,分門別類納入全口徑預算管理。對甄別為政府應償還的存量債務,各地區可申請發行地方政府債券置換,即以顯性債務置換隱性債務。

      4、 政策反復(2015-2020)

      2015至2017年寬松。2015年經濟下行壓力較大,央行多次降準降息,穩增長的訴求上升,對政府融資平臺的監管政策有所放松。2015年5月11日,財政部、人民銀行、發改委共同發布《關于妥善解決地方政府融資平臺在建項目后續融資問題的意見(國辦發〔2015〕40號)》,要求支持在建項目的存量融資需求,銀行不得盲目抽貸、壓貸、停貸,規范實施在建項目的增量融資。2015年5月27日,發改委辦公廳印發《關于充分發揮企業債券融資功能支持重點項目建設促進經濟平穩較快發展的通知(發改辦財金〔2015〕1327號)》,鼓勵優質企業發債用于重點領域、重點項目融資,放寬對滿足特定領域的城投平臺發債限制。此外,地方政府通過違規操作產業基金、政府購買服務、PPP模式、政府承諾函等多種方式變相融資,這一時期地方政府債務再次高企,且多是風險更大的隱性債務。

      2017至2018年上半年收緊。2017年財政部、發改委、財政部、司法部、央行、銀監會、證監會聯合發布《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知(財預(2017)50號)》,結合2016年開展的融資平臺公司債務等統計情況,在2017年7月31日前進行第二次地方政府及其部門融資擔保行為摸底排查,要求推動融資平臺公司市場化運營和市場化融資,融資平臺公司舉債時,應當向債權人主動書面聲明不承擔政府融資職能。2017年7月14日 全國金融工作會議上,習近平總書記指出,各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀,嚴控地方政府債務增量,終身問責,倒查責任。7月24日,中央政治局會議提出要積極穩妥化解累積的地方政府債務風險,有效規范地方政府舉債融資,堅決遏制隱性債務增量。

      2018年3月,財政部發布《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知(財金〔2018〕23號)》,規定除購買地方政府債券外,不得直接或通過地方國有企事業單位等間接渠道為地方政府及其部門提供任何形式的融資,不得違規新增地方政府融資平臺公司貸款,將非地方政府融資平臺企業的國有企業也納入嚴控地方政府債務的監管范圍。2018年8月,國務院非公開發布《關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見(中發〔2018〕27號)》,隨后監管部門又在27號文基礎上非公開下發《地方政府隱性債務統計監測工作指引》、《政府隱性債務認定細則》、《地方政府隱性債務問責辦法(中辦發〔2018〕46號文)》等一系列配套文件,開始第三次全國性地方政府隱性債務統計排查工作,要求各省2018年10月31日前上報財政部地方政府隱性債務情況,在5-10年內化解隱性債務。

      2018年下半年至2020年寬松。2018年下半年,中美貿易摩擦升級,經濟下行壓力加大,基建穩增長又被提上日程。2018年8月17日銀保監會發布《關于進一步做好信貸工作提升服務實體經濟質效的通知(銀保監辦發〔2018〕76號)》,提出按照市場化原則滿足融資平臺公司的合理融資需求,對必要的在建項目要避免資金斷供、工程爛尾。2018年10月31日,國務院辦公廳發布《關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見(國辦發〔2018〕101號)》,要求按照市場化原則保障融資平臺公司合理融資需求,不得盲目抽貸、壓貸或停貸,防范存量隱性債務資金鏈斷裂風險;對必要的在建項目,允許融資平臺公司在不擴大建設規模和防范風險的前提下與金融機構協商繼續融資,避免出現工程爛尾。2019年5月,國務院辦公廳非公開下發《關于防范化解融資平臺公司到期存量地方政府隱性債務風險的意見(國辦函40號文)》提出,在不新增隱性債務的情況下,允許金融機構對隱性債務進行借新還舊及展期。2019年11月銀保監會非公開下發《配合做好防范化解融資平臺到期存量政府隱性債務風險工作的通知(銀保監會45號文)》對40號文的相關規定進一步細化完善。

      5、 新一輪政策收緊(2021)

      2020年12月中央經濟工作會議對化解地方隱性債務的政策定調,2028年前化解完畢地方隱性債務已成為一項政治任務。

      2021年1月開始交易商協會和交易所根據地方債務率分檔情況并按照募集資金用途對城投債進行分檔審理。按照地方債務紅橙黃綠檔對其屬地企業發行債券資金用途設置相應的限制。在具體審理時,交易所還明確要重點支持市級及以上國企,對區縣級國企除看其隱性債務規模外、還要看所在地區的地方政府債務率,交易商協會則要求城投類企業必須開立募集資金監管賬戶(協議需上傳系統)、出具募集資金用途的情況說明、主承銷商亦需出具關于資金用途的盡調報告等等。

      2021年4月13日,國務院發布的《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》明確提出要清理規范融資平臺公司,剝離其政府融資功能,對失去清償能力的要依法實施破產重整或清算。

      2021年6月銀保監會非正式發布15號文,再次收緊金融機構對地方融資平臺的融資,要求金融機構貸款前必須查詢地方融資平臺是否仍負擔政府隱性債務,不涉及地方政府隱性債務的平臺公司,防止新增地方政府隱性債務。對承擔地方政府隱性債務的平臺公司,不得新發放流動資金貸款或流動資金貸款性質的融資,也不得為其參與地方政府專項債券項目提供配套融資。尤其是15號文及其隨后下發的補充通知,將 地方融資平臺的具體范圍擴大到“替地方融資的國有企業(融資平臺公司)“,將更多國有背景的企業納入查詢范圍,金融機構融資前需要核實其是否負擔政府隱性債務,對政信業務將會產生很大的影響。

      二、政府融資平臺的官方定義及范圍劃定

      1、官方定義。

      對政府融資平臺正式的官方定義來自三個文件:2010年國務院發布的《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知(國發〔2010〕19號)》、財政部、發改委、人行、銀監會聯合發布的《關于貫徹國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知相關事項的通知(財預〔2010〕412號)》和銀監會下發的《關于加強融資平臺貸款風險管理的指導意見(銀監發〔2010〕110號)》,2013年銀監會發布的《關于加強2013年地方政府融資平臺貸款風險監管的指導意見(銀監發〔2013〕10號)》。

      19號文定義為:由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立,承擔政府投資項目融資功能,并擁有獨立法人資格的經濟實體。

      412號文和110號文的定義為:由地方政府及其部門和機構、所屬事業單位等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立,具有政府公益性項目投融資功能,并擁有獨立企業法人資格的經濟實體,包括各類綜合性投資公司,如建設投資公司、建設開發公司、投資開發公司、投資控股公司、投資發展公司、投資集團公司、國有資產運營公司、國有資本經營管理中心等,以及行業性投資公司,如交通投資公司等。

      10號文定義為:地方政府融資平臺是指由地方政府出資設立并承擔連帶還款責任的機關、事業、企業三類法人。

      綜合三份文件的定義,地方政府融資平臺有以下特點:

      (1)由地方政府及其部門和機構、所屬事業單位設立;

      (2)主要由地方政府及其部門和機構、所屬事業單位以財政撥款或土地、股權等出資;

      (3)地方政府承擔連帶還款責任;

      (4)具有政府公益性項目投融資功能;

      (5)擁有獨立法人資格的機關、事業、企業。

      2、范圍劃定。

      (1)銀監會地方政府融資平臺名單。僅依據官方文件的定義,在實踐中并不具有操作性,對定義的解釋難免會有不同,必須對政府融資平臺的范圍有比較明確的劃定,長期以來最為權威的劃定為銀監會公布的地方政府融資平臺名單。名單制的形成經歷了一個不斷完善的過程:

      萌芽階段。該階段主要的文件是2010年6月國務院下發的國發[2010]19號文,19號文規定,為了限制城投融資平臺的融資,要求銀監會按照“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”十六字方針,做好地方政府融資平臺貸款風險監管工作。從19號文之后,對融資平臺的清理工作開始規范化、制度化,要求財政部、發展改革委、人民銀行、銀監會等部門和機構抓緊制定具體實施方案,完善相關政策,加強工作指導監督。銀監會自2010年3季度開始編制地方投融資平臺名單,更新頻率為3個月。

      表一:萌芽階段相關文件列表

      文號

      文件名

      主要內容

      國發(2010)19號

      關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知

      對融資平臺公司貸款,銀行業金融機構要堅持按照“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”的原則進行全面清理。

      財預(2010)412號

      關于貫徹國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知相關事項的通知

      對于自身沒有穩定經營性現金流或者沒有可靠償債資金來源的融資平臺公司,銀行業金融機構等不得發放貸款。

      銀監辦發(2010)224號

      關于地方政府融資平臺貸款清查工作的通知

      進一步核清平臺貸款的詳細數據,逐戶建立臺賬,進而對不同類別的平臺貸款進行定性甄別、分類處置。

      銀監辦發(2010)309號

      關于做好下一階段地方政府融資平臺貸款清查工作的通知

      各銀行業金融機構應分別建立平臺貸款臺賬,明確平臺名單、貸款金額、四類風險定性等詳細情況。同時,建立定期報送制度,從2010年12月起納入監管報表體系,由各銀行業金融機構和各銀監局按季填報,統計部門匯總。

      成型階段。該階段最主要的文件是2011年銀監會下發的銀監發[2011]34號文,文件規定,各銀行在總行及分支機構層面分別按照企業法人,事業法人和機關法人三類融資平臺的情況,建立平臺類客戶和整改為一般公司類客戶的“名單制”信息管理系統,并將平臺貸款審批權限統一上收至總行。

      表二:成型階段相關文件列表

      文號

      文件名

      主要內容

      銀監辦發(2010)338號

      關于開展地方政府融資平臺貸款臺賬調查統計的通知

      按季度對平臺貸款臺賬情況進行調查統計;自2010年第三季度其實施

      銀監發(2010)110號

      關于加強融資平臺貸款風險管理的指導意見

      在清查規范的基礎上,盡快建立完善的融資平臺貸款臺賬,健全融資平臺貸款統計分析制度,明確借款主體、貸款金額、還款方式及還款來源,詳細記錄貸款狀況,及時反映貸款變化情況

      銀監辦發(2011)34號

      關于切實做好2011年地方政府融資平臺貸款風險監管工作的通知

      各銀行在總行及分支機構層面分別按照企業法人,事業法人和機關法人三類融資平臺的情況建立平臺類客戶和整改為一般公司類客戶的“名單制”信息管理系統,并將平臺貸款審批權限統一上收至總行

      銀監辦發(2011)190號

      關于進一步加強地方政府融資平臺數據報送的通知

      在全口徑填報平臺貸款臺賬調查表的基礎上,凡確定退出平臺按照一般公司類貸款管理的,銀監局要逐戶加注“調出平臺時間”,并規范填報平臺基本情況各項指標

      銀監辦發(2011)191號

      關于地方政府融資平臺貸款監管有關問題的說明

      各銀行應建立符合自身經營實際情況的融資平臺“名單制”管理系統,由銀行法人總行(部)統一規劃,合理確定融資平臺客戶名單,適時動態調整,并向監管部門備案

      強化階段。該階段最主要的文件為2012年銀監會下發的銀監發〔2012〕12號文,文件規定,各銀行在名單制管理的基礎上,對融資平臺按照“支持類、維持類、壓縮類”進行信貸分類,并且名單制管理系統預留退出機制,根據銀監會的原則,退出類平臺成熟一家退出一家。

      各銀監局確保每個融資平臺只有一個風險定性結果,即:全覆蓋(100%)、基本覆蓋(70%-100%)、半覆蓋(30%-70%)、無覆蓋(30%以下)

      表三:強化階段相關文件列表

      文號

      文件名

      主要內容

      銀監辦發(2012)12號

      關于加強2012年地方政府融資平臺貸款風險監管的指導意見

      在名單制管理的基礎上,對融資平臺按照“支持類、維持類、壓縮類”進行信貸分類,名單制管理系統預留退出機制,各銀監局確保每個融資平臺只有一個風險定性結果

      銀監發(2013)10號

      關于加強2013年地方政府融資平臺貸款風險監管的指導意見

      各銀行要繼續完善平臺“名單制”管理信息系統,及時更新客戶信息,并按季報送監管機構

      注:表一至表三參考江蘇現代咨詢呂秀芹、李啟春文章《深度|一文看懂名單制管理脈絡和監管要求》中相關表格內容

      然而,銀保監會的名單制管理體系并沒有達到預想的目標,實踐中地方政府、金融機構違規操作或鉆政策法規的漏洞,通過PPP項目、政府購買服務、政府投資基金等形式繞過融資平臺進行融資,政府隱性債務不減反而大量增長,鑒于此國務院2018年8月下發27號文,進一步整治地方政府隱性債務,銀保監會也于2018年9月停止了地方政府融資平臺名單的編制和發布工作,因此以2018年9月為界,此后地方政府融資平臺的范圍認定開始擴大化、廣義化,不再以界定融資平臺主體身份為中心,而是以是否負擔有隱性債務為認定標準。

      2018年第三季度名單成為最后一期,此后銀監會再未更新過,根據銀保監會披露的2018年12月31日融資平臺名單,共有11737家公司,其中9027家仍按融資平臺管理,另外2710家已經退出融資平臺。而根據2021年7月29日WIND查詢結果顯示,銀保監會名單內共有11476家平臺公司,誤差261家,鑒于銀保監會在2018年后再未更新名單,本文采信銀保監會披露的名單數據11737家。

      (2)政府融資平臺范圍擴大化。

      2018年3月,財政部發布的23號文,率先擴大了地方政府融資平臺的監管范圍,規定“除購買地方政府債券外,不得直接或通過地方國有企事業單位等間接渠道為地方政府及其部門提供任何形式的融資,不得違規新增地方政府融資平臺公司貸款”,此處的說法是“地方國有企事業單位”,這意味著將非地方政府融資平臺企業的國有企業也納入嚴控地方政府債務的監管范圍。

      2018年8月,國務院非公開發布27號文及相關一系列配套文件,開始第三次全國性地方政府隱性債務統計排查工作,要求各省2018年10月31日前上報財政部地方政府隱性債務情況,根據配套文件之一《財政部地方全口徑債務清查統計填報說明》的規定,填報主體包括地方各級黨政機關、事業單位、國有企業,其中企業部分是按國有企業來劃定的,已經大大超出了銀監會地方政府融資平臺名單,包括但不限于:

      a.銀監會認定的融資平臺公司名錄。

      b.財政部2014年清理甄別存量政府債務時認定的融資平臺公司名錄。

      c.2016年以來統計地方政府承諾償還或提供擔保的融資平臺債務、通過簽訂合同承擔的財政支出事項時,地方自行上報的融資平臺公司名錄。

      d.其他未納入名錄管理,但符合監測范圍定義的國有企業。

      2021年6月銀保監會非公開下發15號文,文件沒有明確地方政府融資平臺的劃定范圍,而且使用了“帶有平臺屬性的企業”這一說法,導致金融機構執行文件過程中產生質疑,究竟是按廣義的解釋將國有背景的企業都納入審核范圍,包括2018年三季度后至今新設的國企屬性承擔政府建設項目的國有企業,例如交投、城建等企業,還是按財政部隱性債務登記系統內登記過隱債的國有企業來審核,或者還是按2018年三季度最后確定的名單審核?隨后監管機構又對15號文相關問題下發了補充通知,其中明確原銀保監會名單作廢,筆者又通過業內人士了解到,銀保監會補充下發了新的名單,仍為機密文件,將“地方政府融資平臺”改為“替地方融資的國有企業(融資平臺公司)”,這就大大擴展了劃定范圍,據該業內人士稱,名單內企業基本上是按照財政部隱性債務登記系統內登記隱債的國有企業來統計,數量較之銀保監會2018年三季度地方政府融資平臺名單增加了很多。

      實踐中,很多機構習慣采用WIND統計的城投名單,該名單與銀保監會融資平臺名單有重合之處,但仍有很大的區別,首先統計的側重點不同,銀保監會名單側重于機構的融資功能,因此稱為政府融資平臺名單更準確,而WIND側重于機構的城市投資建設功能,因此稱為城投平臺名單更準確,官方定義一般這兩種功能都包括,因此一般這兩個名稱被混用,但在作為統計口徑時則出現微妙的差異;其次,正因為WIND城投名單側重于承擔城市投資建設功能的機構,因此其中主要是國有屬性承擔政府建設項目的企業,銀保監會名單中的政府機構、事業單位等并不包括;第三,WIND城投名單僅統計發行過城投債的機構,因此其統計范圍較銀保監會名單大大縮小,據查詢,截止2021年7月29日,WIND城投名單內共有3310家機構;第四,WIND城投名單統計有兩個誤差,一是包括部分不是城投平臺的民營、合資、國有或上市企業,例如建筑施工企業、證券公司、房地產企業、多元化經營的企業集團等;二是部分城投平臺未被統計進去,例如只以私募方式發行債券的城投平臺、部分交通建設運營平臺、部分從事供水、污水處理等業務的公用事業平臺等。因此其統計的3310家也并不準確。

      正由于上述對平臺企業的認識側重點不同,是從替政府融資的角度,還是從承擔公益、準公益性建設投資職能的角度,實踐中對于個別國企是否應判斷為政府融資平臺存在很大爭議。例如某地方國有企業,或者原融資平臺已經轉型,其只是承擔城市公用事業運營職能,并不承擔政府建設項目投融資職能,那么還能被納入新名單嗎?這一疑問的真實案例就是近期上了熱搜的呼和浩特春華水務開發有限責任公司,2021年4月30日,春華水務發布公告稱,由于公司流動資金緊張,出現部分金融機構等債務未能如期償還的情況,公司逾期債務(本金)金額合計7.46億元。春華水務成為市場上首個主動公告債務逾期情況的城投平臺,而且極大損害了內蒙古整個地區的信用,但也有部分市場人士質疑春華水務自2017年起就剝離了代建項目職能,不再承擔城市基礎設施建設業務了,對于一個僅承擔城市公用事業運營職能的地方國企,能算城投平臺嗎?按照銀保監會15號文及新的融資平臺名單認定原則來看,春華水務是否算城投平臺似乎也有待商榷。

      此外,雖然政府融資平臺和城投平臺在官方定義中并未區分,一般實踐中也多混用,但在界定某些國企性質時就會明顯發現二者的細微差別,例如對于不承擔具體經營業務的國有資本運營平臺,如果從承擔公益、準公益性建設投資職能的角度來看,其相比普通產業類國企,作為“殼”的色彩更加濃厚,一般由不同子公司負責具體業務板塊的經營,不應屬于城投平臺,但如果從替政府融資的角度,其以實現國有資產保值增值為首要目的,承擔一定政策性融資職能,應當屬于政府融資平臺。

      三、政府融資平臺的分類

      根據不同時期監管層對政府融資平臺清理整頓的政策規定,政府融資平臺按照不同的整頓目標被分為不同種類:

      1、2010年國務院下發19號文,對地方融資平臺進行清理規范,根據19號文及隨后下發的補充文件412號文的規定,將政府融資平臺分為三大類并按類別進行處理:

      表四:政府融資平臺按債務還款來源分類表

      第一類

      第二類

      第三類

      項目性質

      公益性項目

      公益性項目

      有穩定經營性收入的公益性項目、非公益性項目

      還款來源

      財政性資金(70%以上(含70%)來源于財政性資金)

      自身收益(70%以上(含70%)來源于公司自身收益)

      承擔職責

      融資

      融資、建設、運營

      處理方式

      今后不得再承擔融資任務,相關地方政府要在明確還債責任,落實還款措施后,對公司做出妥善處理

      在落實償債責任和措施后剝離融資業務,不再保留融資平臺職能

      要按照《公司法》等有關規定,充實公司資本金,完善治理結構,實現商業運作;要通過引進民間投資等市場化途徑,促進投資主體多元化,改善融資平臺公司的股權結構

      2、2013年銀監會發布10號文,10號文要求各銀行繼續按照融資平臺自身現金流覆蓋債務本息的情況,動態調整風險定性,將融資平臺分為四個類別:

      表五:政府融資平臺按風險定性分類表

      風險定性

      全覆蓋

      基本覆蓋

      半覆蓋

      無覆蓋

      現金流覆蓋債務本息

      借款人自有現金流量占其全部應還債務本息的比例為100(含)以上

      借款人自有現金流占其全部應還債務本息的比例為70(含)至100%之間

      借款人自有現金流占其全部應還債務本息的比例為30(含)至70%之間

      借款人自有現金流占其全部應還債務本息的比例為30%以下

      3、10號文要求各銀行繼續將融資平臺劃分為“仍按平臺管理類”和“退出為一般公司類”,加強對兩類融資平臺的統一監測和分類管理。所謂退出,指的就是退出銀監會的政府融資平臺名單。

      “退出類”指經核查評估和整改后,已具備商業化貸款條件,自身具有充足穩定的經營性現金流,能夠金額償還貸款本息,整體轉化為一般公司類客戶管理的融資平臺。

      “仍按平臺管理類”指凡不符合退出條件以及未完成退出流程的融資平臺,繼續按平臺實施管理。

      (1)平臺退出興起的原因。

      鑒于退出與否通常被作為融資平臺發債融資的門檻,證監會、發改委和銀行間市場對于平臺公司債券發行端均不同程度設置了限制條件,對納入銀監會平臺名單的企業一般不審批其發債申請,因此名單內的政府融資平臺有動力申請退出名單,具體監管規定如下:

      a.證監會

      《公司債券發行與交易管理辦法》規定的發行人不包括地方政府融資平臺公司,而在證監會對融資平臺發債的口徑中,對由地方政府及其部門直接或間接控股的企業申請發行公司債券,暫按以下標準執行:

      在銀監會政府融資名單中,且非“退出類”,不得發行公司債;

      在銀監會政府融資名單中,且為“退出類”,或者涉及土地開發、政府項目代建等相關業務的,其報告期(近3年,非公開發行為近2年)來自所屬地方政府的收入和現金流占比,不得同時超過50%,但募集資金用于省級保障房的除外。

      不過后來監管方發現,雙紅線直接導致一些企業通過調整會計處理規避發行條件,反而不利于切實防范化解地方政府債務風險。于是2016年該指導規則被修訂:

      “雙50%”改為“單50%”。即僅要求發行人來自所屬地方政府的收入占比不得超過50%,取消現金流占比指標;

      調整指標計算方法。發行人計算政府性收入占比,除了可采取報告期內各年度政府性收入占比的算數平均值外,也可采取“加權平均法”(各年度源自地方政府的收入總額/各年度營業收入總額)。

      b.發改委

      發改委對地方平臺的發債意見是,對于被銀監會納入政府融資平臺名單,且非“退出類”的發行人,原則上不再審批其發債申請。

      而“退出類”平臺發債,需提供銀監會出具的相關證明,需達到全覆蓋的標準。

      c.銀行間市場

      銀行間市場要求,即新增債務納入政府一類債務的公司發債需要提供所在地同級財政及審計部門出具的一系列專項說明。

      (2)平臺退出管理的相關規定。

      對于平臺退出管理2011年銀監會191號文和2012年銀監會12號文都有規定,12號文在191號文基礎上更為嚴格和細化:

      a.退出名單須滿足五個條件:

      符合現代公司治理要求,屬于按照商業化原則運作的企業法人;

      資產負債率在70%以下,財務報告經過會計師事務所審計;

      自身現金流100%覆蓋貸款本息,且各債權銀行對融資平臺的風險定性均為全覆蓋;

      存量貸款的抵押擔保、貸款期限、還款方式等已整改合格;

      誠信經營,無違約記錄,可持續獨立發展。

      圖一:政府融資平臺退出條件

      圖片

      b.融資平臺退出應按照以下程序進行:

      牽頭行發起。由牽頭行發起,各債權銀行認真審核并形成一致性退出意見。

      各總行審批。各債權銀行分支機構將融資平臺退出申請報各總行審核批準。

      三方簽字。各債權銀行獲總行退出審批通過后,與地方政府相關部門、平臺公司進行溝通協商并由三方簽字確認。

      退出承諾。在三方簽字的同時,地方政府及相關部門應明確承諾不再為退出類平臺新增貸款提供任何擔保;各銀行應明確承諾按審慎信貸原則進行貸款管理,并獨立承擔新增貸款風險。

      監管備案。牽頭行將有關資料收集完整后向融資平臺屬地銀監部門報備,監管部門在融資平臺報表中標示退出。

      圖二:政府融資平臺退出程序

      圖片

      c.平臺退后管理。

      對退出類平臺,各銀行要在落實“名單制”管理的基礎上,嚴格按照商業化原則加強風險管控。

      監管部門要實施動態監測,對于退出類平臺五項條件之一低于監管要求和違背退出承諾的,要重新納入平臺管理。

      退出類新增貸款應嚴格遵循產業政策、信貸政策和一般公司貸款條件,實行“誰貸款,誰承擔風險”的責任追究機制。

      各銀行不得向退出類平臺發放保障性住房和其他公益性項目貸款。

      根據江蘇現代咨詢呂秀芹、李啟春文章《深度|一文看懂名單制管理脈絡和監管要求》統計,截止2018年12月31日,有2710家已經退出融資平臺,2011年是退出的最高峰1453家, 2011年之后,平臺公司退出名單的數量逐漸減少,而到了2016年之后退出名單的數量又有所上升,2018年退出名單的平臺公司數量達151家,創近5年以來新高。

      圖三:政府融資平臺歷年退出數量

      圖片

      注:本表數據來源于江蘇現代咨詢呂秀芹、李啟春文章《深度|一文看懂名單制管理脈絡和監管要求》相關圖表

      雖然近年來名單內已有很多平臺成功轉型并退出名單成為獨立合規的市場主體,但名單內機構的情況仍不樂觀,筆者對2018年12月31日的名單,即最后一期銀監會發布名單進行了分析,未退出名單的機構有以下幾點問題:

      a.機構性質復雜。主要分為:(1)政府機構,例如財政局、稅務局、公安局、法院、檢察院、交通局、公路局、基建辦、征收辦、公路段、市政管理處等;(2)事業單位,例如公立醫院、公立學校、土儲中心、公立公園、文物保護單位、研究所等;(3)企業,例如基礎設施建設公司、投資公司、國土資源開發公司、地鐵投資公司、地產開發公司、水務公司、高速公路投資公司等(4)性質不明或難以界定的機構,例如國有資產經營中心、工程指揮部、政府預算外資金管理辦公室、投資項目管理中心、開發區管理委員會、教育服務中心、農業開發中心、棚改中心等。

      b.政企分開改革仍不到位,尤其是中西部地區、東北等不發達地區,政府直接融資的情況仍很嚴重,政府仍然從事企業的投融資行為,還有部分地區設立了很多性質難以界定的機構,如中心、處、辦公室等,行政府和企業的雙重職能,甚至無法確定是否屬于獨立法人,筆者尤其對“政府預算外資金管理辦公室”這一機構十分困惑,實在找不到該類機構的合規依據。

      c.經濟技術開發區作為改革開放幾十年以來的特殊政策載體,由于歷史原因,從一開始就沒有厘清其性質和職責范圍,名單中經濟技術開發區管委會的數量很多,經濟技術開發區作為很長一段時間內履行國家改革開放先行先試政策的橋頭堡,很多政策突破法律的規范,開發區管委會往往擁有行政及經濟,甚至是司法和設立制度的特權,其性質存在很大的爭議,是屬于政府派出機構,還是事業單位?目前沒有定論,成為歷史問題。

      銀監會名單雖然名為融資平臺名單,但實際上機構構成遠為復雜,從名單的情況也可以看到化解地方政府債務必須與政治體制改革相結合,因為確認債務主體必須在捋清政企關系的前提下,在改革尚未徹底到位前,地方政府債務問題的處置仍有技術性困難,并非單純的融資平臺轉型可以解決的。

      4、根據不同的業務類型,政府融資平臺還可以分為以下類別:

      a.綜合類

      綜合類投資公司是最常見的城投融資平臺模式。名稱通常為“XX建設投資公司、建設開發公司、投資開發公司、投資控股公司、投資發展公司、投資集團公司等”。一般而言,綜合類投資公司業務模式多樣,主要以城市基礎設施建設,城市公共交通,供電供水供氣,接受土地儲備中心授權,進行土地儲備的前期開發等傳統模式。在2015年后,城投融資平臺積極轉型過程當中,不乏有融資平臺進行有穩定經營現金流的項目拓展,諸如旅游開發,參股金融板塊,養老產業,城市新型產業的布局等等。

      b.行業類

      行業性投資公司主要依托特定行業為政府項目進行融資、建設。但不同行業呈現不同特點,部分行業公益性職能較強,完全依靠融資平臺獨立運作不太現實。未來更多可能以BOT,PPP等方式與政府合作維持公司運作,部分行業業務盈利模式清晰,在經營狀況和融資上呈現出不同的特點。

      c.交投類

      交通類融資平臺名稱多為XX交通投資公司。交通類融資平臺公司在業務范圍上以交通基礎設施建設和運輸服務為主,其中交通基礎設施包括公路、橋梁、隧道、地鐵等。公路按照技術等級還可以劃分為高速公路、一級公路、二級公路、三級公路、四級公路以及等級外公路,目前高速公路是主要的收費公路,部分一級公路和二級公路也是收費公路。公司形式上,大部分平臺公司會以業務類型和公路建設項目為基礎投資設立或參股子公司。營收方面,通常與政府合作,采取BOT、TOT等模式,盈利狀況較差,受地方政府財政狀況影響大,其中部分交投類城投類公司通過子公司股權和公路收費權質押向銀行融資。

      d.供水、排水、污水處理類

      供水、排水、污水處理類城投融資平臺名稱多為XX供水公司/供水站/供水中心、XX排水公司、XX污水處理廠/污水處理有限公司。這類企業主要負責區域內的供水、排水、污水處理及相關工程建設項目,通常為市級或縣級政府融資平臺。部分企業以政府控股的國有企業子公司形式存在,母公司通常會有制水、售水、污水處理、排水的產業鏈業務,部分母公司還涵蓋了城市基礎設施建設、房地產開發等業務。例如嘉興市乍浦建設投資有限公司(融資平臺公司)是兩家融資平臺公司的第一大控股:嘉興市港區污水處理有限責任公司和嘉興市港區供水有限責任公司。但也有融資平臺公司是以單獨的供水公司、排水公司、污水處理公司形式存在。

      e.園林綠化類

      園林綠化類城投平臺多用XX園林綠化、園林開發、園林工程公司命名,常見以BT模式與地方政府合作。園林綠化類融資平臺大部分以城市園林綠化、城市綠化及相關工程建設項目為主要業務,控制人為國資委或園林綠化部門。通常為市級或縣級政府融資平臺,很少通過債券融資。也有部分園林綠化公司還承擔了城市基礎設施建設、棚戶區改造、保障房、公租房建設項目融資任務。

      f.房地產開發類

      房地產開發類融資平臺名稱多為XX房地產開發有限公司、XX置業有限公司,XX公共住宅建設投資有限公司,部分地方政府控股的房地產開發公司實施多元化經營,在房地產開發主營業務外,承擔城市市政基礎設施建設、保障房建設等任務。房地產開發類融資平臺公司多數從事棚戶區、危舊房、城中村改造和保障房開發項目的建設。公司形式上,大部分企業經營范圍還包括土地一級開發、城市綜合服務設施建設與運營管理、物業管理、房屋租賃等。此外,也有棚戶區改造和保障房開發由綜合性融資平臺通過設立子公司、項目公司的方式負責投融資和日常運營管理。以市級政府融資平臺公司為主,有少部分縣級平臺。

      特殊類型:土儲中心

      根據國土資源部更新后的《土地儲備機構名錄(2016年版)》,共有2459家機構進入名錄,2459家機構中有800余家被列入銀監會2017年二季度融資平臺名單。800余家名單內土地儲備中心均為“仍在名單內”平臺,風險定性大部分為全覆蓋。

      財政部、國土資源部、央行、銀監會2016年聯合發布的《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》(財預[2016]4號)對土地儲備機構進行了清理規范,明確每個縣級以上(含)法定行政區劃原則上只能設置一個土地儲備機構,統一隸屬于所在行政區劃國土資源主管部門管理。土地儲備機構統一劃分為公益一類事業單位。

      土儲中心業務主要是土地儲備供應的三個環節:土地征購(包括土地征收、收購以及收回涉及的拆遷安置補償等)、前期開發(主要是“八通一平”等土地一級開發)和供應土地(“招拍掛”)。2016年4號文提出,鼓勵地方國土資源部門探索政府購買土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務;土儲機構應當積極探索通過政府采購實施儲備土地的前期開發。87號文將土地儲備前期開發納入負面清單,在與城投公司的關系處理上,4號文要求一方面要將土地儲備機構中從事政府融資、土建、基礎設施建設、土地二級開發業務部分剝離出去或轉為企業;而且各類城投公司等機構一律不得再從事新增土地儲備工作。

      此前,土地儲備機構與城投公司間的合作模式包括:1、政府沒有足夠的資金進行土地征購,因此將土地儲備職能納入城投公司中,城投公司完成土地征購和前期開發后直接拿地進行基礎設施建設,用儲備土地轉讓收入平衡市政設施建設的收益缺口;2、城投公司受政府委托合作進行土地一級開發:具體又包括政府承擔土地征收、拆遷補償等費用或者城投公司承擔土地征購、拆遷補償等費用,城投公司進行一級開發,最后土地轉讓收入協議分成。

      融資方面,4號文之前土地儲備機構通過儲備土地質押方式向銀行融資;4號文明確禁止了土儲機構向銀行業金融機構融資行為。此后,財政部出臺了《土地儲備專項債券管理辦法》,明確提出,地方各級政府不得以土地儲備名義為非土地儲備機構舉借政府債務,不得通過地方政府債券以外的任何方式舉借土地儲備債務,不得以儲備土地為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保,由此之后土儲中心不再具有政府融資平臺的作用。但土儲中心的存量隱債問題仍是很大的問題,截至2018年12月31日,銀監會融資平臺名單內仍有土儲中心1607個(統計口徑:具有土儲性質的國家機關及事業單位,以及性質不明但有土儲特征的機構全部納入統計范圍,例如土地征收辦、土地整理與交易中心、土地整理與測繪中心、土地整理與評估中心、土地發展中心、土地供應中心等,而雖然名稱中有土地開發甚至土地收儲字樣的企業因無法詳細查明其是否已與土儲中心脫鉤,均不納入統計,例如土地經營公司、土地收購儲備公司等),而且可以看出土儲相關法律法規的落實仍在部分地區沒有到位,土儲機構性質多樣,有的為企業性質、有的仍是政府派出機構,有的性質不明,并沒有按政策要求整改為事業單位,土儲中心的職能仍存在不合規的情況,例如與企業沒有完全脫鉤仍承擔企業的職能,與政府職能沒有完全分開等,而且多種性質土儲機構的存在也規避了土儲名錄外機構不得從事土儲職能的相關規定。

      四、對政府融資平臺的融資限制

      監管層對于政府融資平臺融資政策的限制與嚴控地方政府隱性債務相輔相成,對地方政府隱性債務政策的調整往往都關系到政府融資平臺融資政策的變動,對于政府融資平臺融資的限制主要包括貸款和發債兩個方面。

      1、 貸款限制。

      (1)監管層早在2009年就已經關注到了地方政府融資平臺的貸款風險問題,彼時正是政策鼓勵融資平臺發展的政策寬松期,融資平臺的數量和貸款規模都處于大爆發的階段。2009年初銀監會對地方政府融資平臺項目貸款提出了“三條紅線”:

      a.嚴禁發放打捆貸款;

      b.不得與地方政府簽署無特定項目的大額授信合作協議;

      c.對出資不實,治理架構、內部控制、風險管理、資金管理運用制度不健全的融資平臺,要嚴格限制貸款,并立即協商風險防范具體措施。

      (2)2010年對地方政府融資平臺監管政策收緊,根據當年下發的19號文、412號文的規定,要求金融機構加強地方政府融資平臺貸款管理:

      a.貸款要落實到項目,貸款資金應用于項目本身,以項目法人公司作為承貸主體,承貸主體應為具有獨立承擔民事責任的市場主體。項目應為符合國家產業政策、土地政策、環境保護政策、信貸審慎管理規定及宏觀調控政策等要求的項目,并嚴格執行國家有關項目資本金的規定;

      b.對于自身沒有穩定經營性現金流或者沒有可靠償債資金來源的融資平臺公司,銀行業金融機構等不得發放貸款;

      c.適當提高融資平臺公司貸款的風險權重,按照不同情況嚴格進行貸款質量分類。

      (3)2013年銀監會下發10號文繼續推進地方政府融資平臺貸款風險管控,規定:

      a. 控制平臺貸款總量,各銀行業金融機構法人不得新增融資平臺貸款規模。

      b. 實施平臺層級差異化管理。新增貸款應主要支持符合條件的省級融資平臺、保障性住房和國家重點在建續建項目的合理融資需求;對于現金流覆蓋率低于100%或資產負債率高于80%的融資平臺,各銀行要確保其貸款占本行全部平臺貸款的比例不高于上年水平,并采取措施逐步減少貸款發放,加大貸款清收力度。

      c. 融資平臺新發放貸款必須滿足六個前提條件:一是現金流全覆蓋;二是抵押擔保符合現行規定,不存在地方政府及所屬事業單位、社會團體直接或間接擔保,且存量貸款已在抵押擔保、貸款期限、還款方式等方面整改合格;三是融資平臺存量貸款中需要財政償還的部分已納入地方財政預算管理,并已落實預算資金來源;四是借款人為本地融資平臺;五是資產負債率低于80%;六是符合《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》(財預[2012]463號)文件有關要求。

      d.對于“仍按平臺管理類”,新發放貸款的投向主要為五個方面:一是符合《公路法》的收費公路項目;二是國務院審批或核準通過且資本金到位的重大項目;三是符合《關于加強土地儲備與融資管理的通知》(國土資發[2012]162號)要求,已列入國土資源部名錄的土地儲備機構的土地儲備貸款;四是保障性安居工程建設項目;五是工程進度達到60%以上,且現金流測算達到全覆蓋的在建項目。

      農業發展銀行的平臺貸款投向還包括符合中央政策的農田水利類項目。

      e.強化貸款審批制度。加強總行對“仍按平臺管理類”貸款的集中審批和管理,對于新增貸款,由總行統一授信和審批,加強支付監督,防止貸款挪用。

      f. 各銀行不得對未納入“名單制”管理的融資平臺發放任何形式由財政性資金承擔直接或間接還款責任的貸款。不得向“退出類”平臺發放保障性住房和其他公益性項目貸款。

      (4)2017年財政部50號文和87號文進一步補充了金融機構向地方融資平臺貸款的規定:

      a.推動融資平臺公司盡快轉型為市場化運營的國有企業、依法合規開展市場化融資,地方政府及其所屬部門不得干預融資平臺公司日常運營和市場化融資。

      b.地方政府不得將公益性資產、儲備土地注入融資平臺公司,不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源,不得利用政府性資源干預金融機構正常經營行為。

      c. 進一步健全信息披露機制,融資平臺公司在境內外舉債融資時,應當向債權人主動書面聲明不承擔政府融資職能,并明確自2015年1月1日起其新增債務依法不屬于地方政府債務。

      d.金融機構為融資平臺公司等企業提供融資時,不得要求或接受地方政府及其所屬部門以擔保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔保。

      e. 地方各級政府及所屬機關事業單位、社會團體,不得出具擔保函、承諾函、安慰函等直接或變相擔保協議,不得以機關事業單位及社會團體的國有資產為其他單位或企業融資進行抵押或質押,不得為其他單位或企業融資承諾承擔償債責任,不得為其他單位或企業的回購(BT)協議提供擔保,不得從事其他違法違規擔保承諾行為。

      f.嚴禁利用或虛構政府購買服務合同違法違規融資。

      g.金融機構涉及政府購買服務的融資審查,必須符合政府預算管理制度相關要求,做到依法合規。承接主體利用政府購買服務合同向金融機構融資時,應當配合金融機構做好合規性管理,相關合同在購買內容和期限等方面必須符合政府購買服務有關法律和制度規定。

      h.地方政府及其部門不得利用或虛構政府購買服務合同為建設工程變相舉債,不得通過政府購買服務向金融機構、融資租賃公司等非金融機構進行融資,不得以任何方式虛構或超越權限簽訂應付(收)賬款合同幫助融資平臺公司等企業融資。

      i.地方各級政府及所屬機關事業單位、社會團體等不得對機關事業單位職工及其他個人進行攤派集資或組織購買理財、信托產品,不得公開宣傳、引導社會公眾參與融資平臺公司項目融資。

      (5)2018年財政部下發23號文,規定金融機構向國有企業(含融資平臺)投融資應當:

      a. 國有金融企業向參與地方建設的國有企業(含地方政府融資平臺公司)或PPP項目提供融資,應按照“穿透原則”加強資本金審查,確保融資主體的資本金來源合法合規,融資項目滿足規定的資本金比例要求。若發現存在以“名股實債”、股東借款、借貸資金等債務性資金和以公益性資產、儲備土地等方式違規出資或出資不實的問題,國有金融企業不得向其提供融資。

      b. 不得要求或接受地方政府及其部門以任何方式提供擔保、承諾回購投資本金、保本保收益等兜底安排,或以其他方式違規承擔償債責任。

      c.國有金融企業應以PPP項目規范運作為融資前提條件,對于未落實項目資本金來源、未按規定開展物有所值評價、財政承受能力論證的,物有所值評價、財政承受能力論證等相關信息沒有充分披露的PPP項目,不得提供融資。

      (6)2021年銀保監會15號文則規定金融機構不得向仍負擔地方政府隱性債務的政府融資平臺發放流動資金類貸款及專項債配套融資,如果確需項目融資的需要當地政府批準。將保函類業務、銀行信貸業務等等金融機構承擔實質風險的納入全行統一授信。

      2、發債限制。

      (1)發改委企業債:

      a.發行主體。企業公開發行企業債券應符合下列條件:

      (一)股份有限公司的凈資產不低于人民幣3000萬元,有限責任公司和其他類型企業的凈資產不低于人民幣6000萬元;

      (二)累計債券余額不超過企業凈資產(不包括少數股東權益)的40%;

      (三)最近三年可分配利潤(凈利潤)足以支付企業債券一年的利息;

      (四)籌集資金的投向符合國家產業政策和行業發展方向,所需相關手續齊全。用于固定資產投資項目的,應符合固定資產投資項目資本金制度的要求,原則上累計發行額不得超過該項目總投資的60%。用于收購產權(股權)的,比照該比例執行。用于調整債務結構的,不受該比例限制,但企業應提供銀行同意以債還貸的證明;用于補充營運資金的,不超過發債總額的20%;

      (五)債券的利率由企業根據市場情況確定,但不得超過國務院限定的利率水平;

      (六)已發行的企業債券或者其他債務未處于違約或者延遲支付本息的狀態;

      (七)最近三年沒有重大違法違規行為。

      發債企業數量2111原則,即每個省會城市可以有2家平臺申請發債,國家級開發區、保稅區和地級市允許1家平臺發債,縣級主體必須是百強縣才能有1家平臺發債,四個直轄市申報城投項目沒有限制、但其所屬任一區僅可同時申報1家。債項級別為AA及以上的發債主體(含縣域企業),不受發債企業數量指標的限制。

      對于被銀監會納入監管類平臺名單的發行人,原則上不再審批其發債申請,納入銀監會名單的平臺,若地方銀監局需證明其滿足退出條件、正在辦理退出,便可以申請發債。

      b.資產質量:審核發債企業資產構成和利潤等財務指標的真實性,主要包括申請發債企業資產構成合規性,是否存在虛增資產的情況,是否存在非經營性資產,是否存在為發債突擊注入資產的情況;企業最近一個財年以來的資產重組情況,是否有資產重組計劃;申請發債企業利潤的真實性和可持續性,是否存在虛增收入、虛增利潤的情況。

      申請發債城投企業,不得注入公立學校、公立醫院、公園、事業單位資產等公益性資產。對于已將上述資產注入城投企業的,在計算發債規模時,必須從凈資產規模中予以扣除。注入資產必須經具有證券期貨相關業務資格的資產評估機構評估,并由有關主管部門辦理相關權屬轉移登記及變更工商登記手續。

      重點審核申請發債企業土地資產的有效性。省級發展改革部門應實地勘察申請發債企業土地資產狀況,認真比對核實入賬土地評估價值。出具申請發債企業土地資產證明文件的當地土地管理部門、相關土地資產評估機構等均應出具信用承諾書,承諾真實、準確地出具有關文件,并承諾如出現問題將承擔相關責任。

      c.營業收入來源:經營收入主要來自承擔政府公益性或準公益性項目建設,且占企業收入比重超過30%的城投企業申請發行企業債券,必須提供城投企業所在地政府本級債務余額和綜合財力的完整信息以及地方政府對在建項目資金來源的制度性安排,如果該類投融資平臺公司所在地政府負債水平超過100%,其發行企業債券的申請將不予受理。

      凡投資項目涉及政府補貼、回購等有關政府償債保障,企業利潤主要來源于財政補貼、主營業務收入主要依靠與政府的合同收入的已發債城投企業,一律不準采取私募融資方式。

      d.償債來源。凡是申請發行企業債券的投融資平臺公司,其償債資金來源70%以上(含70%)必須來自公司自身收益,且公司資產構成等必須符合國發[2010]19號文件的要求。

      與政府簽訂的BT協議、政府指定紅線內土地的未來出讓收入返還不能作為償債來源。

      e.償債保障措施。在已有措施基礎上,根據發行人最近一年末經審計財務數據計算的資產負債率水平分別采取不同的償債保障措施:

      (一)資產負債率在65%至80%之間的發債申請企業,在審核工作中對償債風險實行“重點關注”。

      主承銷商在其出具的《發行人償債能力分析報告》中,增加發行人資產負債率水平對償債能力的影響分析。有關分析應至少包括:發行人最近三年的資產負債率情況、發行人所在行業的資產負債率情況、發行人有息負債情況、有息負債在未來五年內還本付息的時點及金額分布情況、發行人特殊負債情況等。重點是審核發行人償債保障措施,根據負債期限時點分布,考察償債壓力水平和有關措施的保障程度。

      另外,對負債率低于65%但負債絕對額較大的發債申請企業,在審核中也給予“重點關注”。應關注其流動比率、利息保障倍數、現金流、可變現資產規模等情況,必要時要求其安排擔保措施。

      對能夠提供有效抵質押擔?;虻谌綋4胧┑摹爸攸c關注”類企業,將優先核準發債申請。

      (二)資產負債率在80%至90%之間的發債申請企業,原則上必須提供擔保措施。

      (三)資產負債率超過90%,債務負擔沉重,償債風險較大的企業發債,不予核準發債。但實行有效的多種復合性風險防范措施的企業,可適當放寬資產負債率要求。

      (四)特定行業企業資產負債率水平要求可適當放寬。對擁有公路業務板塊的企業因財政性資金計入負債以及二級公路停止收費但負債仍由原企業承擔造成資產負債率較高;房地產行業企業因售房預收款等導致資產負債率較高的兩類行業企業,按剔除特殊因素后計算的負債率水平安排相應償債保障措施;鐵路、地鐵、電力特別是水電企業因投資規模較大、投資期限較長,資產負債率較高。物流貿易企業和建筑施工企業自有資金杠桿率較高,大量占用資金,資產負債率較高。上述行業企業因行業特點,對資產負債率要求可適當放寬,負債率超過85%應安排擔保措施,超過90%不宜發債。

      城投類企業和一般生產經營類企業需提供擔保措施的資產負債率要求分別放寬至65%和75%;主體評級AA+的,相應資產負債率要求放寬至70%和80%;主體評級AAA的,相應資產負債率要求進一步放寬至75%和85%。

      企業與政府簽訂的建設—移交(BT)協議收入,按照43號文件精神,暫不能作為發債償債保障措施;政府指定紅線圖內土地的未來出讓收入返還,按照43號文件精神,暫不能作為發債償債保障措施。

      f.審核程序:

      (一)加快審核,并適當簡化審核程序類:資產負債率低于20%,信用安排較為完善且主體信用級別在AA+及以上的無擔保債券;地方政府所屬區域城投公司申請發行的首只企業債券,且發行人資產負債率低于30%的債券

      (二)從嚴審核類:資產負債率較高(城投企業60%以上,一般生產經營性企業70%以上)且債項級別在AA+以下的債券;連續發債兩次以上且資產負債率高于60%的城投類企業

      (三)適當控制規模和節奏類:除符合“加快和簡化審核類”、“從嚴審核類”兩類條件的債券外,其他均為適當控制規模和節奏類

      g.融資成本。重點關注申請發債企業短期高利融資情況和發債前后資產負債率水平短期內上升10%以上的情況。申請發債城投企業應承諾不進行與項目投資收回期限不匹配的短期高利融資。對資產負債率短期上升較快,有可能造成償債風險的融資行為,企業應及時披露信息,主承銷商應進行評估分析,必要時要經債券持有人會議表決通過。對罔顧風險,于2013年以后仍盲目進行短期高利融資的企業,其短期高利融資綜合融資成本達到銀行相同期限貸款基

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